2023年世界控烟履约进展报告（上）

2023年，《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）各缔约方采取多种方式减少烟草需求、供给和危害，世界卫生组织、烟草控制非政府组织等利益相关方采取了新举措。全球控烟履约工作呈现出烟草控制在全球治理议程的位置前移，一些极端控烟措施备受质疑，控烟履约的理念分歧加大、实践分化明显等趋势性特点。

《2023年世界控烟履约进展报告》详细梳理了2023年全球烟草流行情况、《公约》缔结和谈判进展、《公约》重点条款履约进展、重点主体烟草控制动向四方面内容，为科学研判全球控烟履约形势、理性务实推动控烟履约工作提供参考。我们分两期推出报告内容。今天，让我们先了解前两方面以及《公约》部分重点条款履约进展情况。

一、全球烟草流行情况

据世界卫生组织2024年1月发布的《2000~2030年全球烟草流行情况报告》，2022年，全球烟草使用率为20.9%，烟草吸食率为16.7%，卷烟吸食率为15%。全球烟草使用人数12.45亿，其中男性10.21亿、女性2.24亿。2000~2022年，全球烟草使用率持续下降，烟草使用人数稳中有降，其中，女性烟草消费者数量持续减少，男性烟草消费者数量总体稳定。

二、《公约》缔结和谈判进展

2023年是《公约》生效的第19年。2023年，马拉维加入《公约》，《公约》缔约方数量达到183个，覆盖全球90%以上人口。《消除烟草制品非法贸易议定书》（以下简称《议定书》）是《公约》框架下唯一一份议定书。2023年，波兰、卢旺达加入《议定书》，《议定书》缔约方数量达到68个。

《公约》第十届缔约方大会（以下简称COP10）和《议定书》第三届缔约方大会（以下简称MOP3）于2024年2月5日至15日在巴拿马城举行。此届会议适逢《公约》生效20周年重要节点，也是新冠疫情以来《公约》首次举办线下会议，累积了两届会议前后5年的实质性议题，谈判内容多、意见分歧大。

会议重点议题包括以下方面。

烟草控制与环境。巴西增加关于“保护环境”的临时议程，即要求解决因烟草产业发展带来的所谓森林砍伐、大气污染、土壤退化、水源污染等环境问题，重点关注因卷烟滤嘴棒和烟草包装中的塑料等废弃物过度使用和难以降解而造成的对环境的破坏。加拿大、澳大利亚、新加坡等支持巴西的观点。日本、尼日利亚、津巴布韦等提出反对意见。会议最终形成的决议较为温和，即由各国“适当考虑”过滤嘴及相关装置的监管方案，并未要求采取禁止过滤嘴等过激措施，同时强调各国应根据本国法律框架进行监管。预计环境问题仍将继续成为后续届会的重点和难点议题。

《公约》第9条、第10条工作组存续。针对烟草制品成分管制和披露等问题，是继续通过缔约方授权的工作组完成工作，还是由《公约》秘书处新组织成立专家组开展工作存在较大分歧。埃及、津巴布韦、菲律宾等支持工作组，加拿大、澳大利亚、新加坡等支持专家组。由于专家组的授权已经到期，会议最终未对专家组继续授权，因此代表《公约》秘书处而非缔约方意志的专家组工作被宣告停止。该议题推迟至《公约》第十一届缔约方大会（COP11）继续讨论。

烟草广告、促销和赞助。会议审议了《公约》第13条工作组起草的《为实施<烟草控制框架公约>第13条而制定的处理跨境烟草广告、促销和赞助以及娱乐媒体对烟草的描述问题的具体指南》（以下简称《具体指南》），这一《具体指南》是在现有《公约》第13条实施指南基础之上的增编。会议决定，将对烟草描述的管制仅限定在娱乐媒体平台，删除了缔约方“应要求在描述烟草的娱乐媒体上发布健康和成分警告”等过激规定，强调了对烟草广告、促销和赞助采取“广泛禁止”而非“全面禁止”措施，并重申各项管制措施应以各国立法为前提。

前瞻性烟草控制措施。个别缔约方认为世界控烟履约的进展效果未达预期，提出应推动实施前瞻性烟草控制措施，即推动实施《公约》现有规定之外，特别是比《公约》要求更为严格的控烟措施，如“烟草素面包装”“禁止展示销售”“下一代无烟”等。欧盟、加拿大、澳大利亚、泰国等表示支持，津巴布韦、马拉维、危地马拉等提出反对意见。会议最终未明确前瞻性烟草控制措施的具体内容和实施路径，决定成立专家组在闭会期间对这一议题展开研究。预计这一议题将继续成为后续届会的焦点议题。

责任。《公约》秘书处认为应加强《公约》第19条规定的责任条款的履行，促请各缔约方对烟草业追究包括赔偿在内的企业行为责任。津巴布韦、莫桑比克、菲律宾等认为应防止责任的无限化和不确定性。巴西、加拿大、乌拉圭等坚持重新设立专家组，并授权专家组加速推动责任条款在全球范围内的实施。会议最终决定设立专家组，但其职责限定在收集和评议有关缔约方关于责任机制的有效做法及相关信息，并“酌情”支持缔约方完善与烟草业相关的民事、刑事责任制度及相关行政措施。

新型烟草制品。缔约方普遍认同新型烟草制品对《公约》实施构成挑战，要求加强研究与监管。英国、加拿大指出，国际社会对此类产品概念分类、健康影响研究仍不充分；科特迪瓦、老挝认为此类产品恐产生让青少年转向传统卷烟的“门户效应”；墨西哥、加纳认为将新型烟草制品等同于减害产品缺乏科学证据。会议就此议题展开充分讨论。由于与其他议题存在明显交叉且基础研究不足、意见分歧较大，会议未就该议题出台决议。

此外，本届会议的重点议题还包括烟草控制与人权、改进缔约方报告制度、履约同行评议机制、修改《议事规则》、财务预算、投资基金等。

三、《公约》重点条款履约进展

根据《公约》对“烟草控制”的定义，烟草控制主要包括减少烟草需求、减少烟草供给和减少烟草危害。《公约》第5条规定了缔约方的一般义务，包括制定烟草控制战略、计划和规划等。《公约》第6条至第14条规定了减少烟草需求的措施，包括价格和税收措施，防止接触烟草烟雾，成分管制和披露，包装和标签，教育、交流、培训和公众意识，广告、促销和赞助、促进戒烟等。《公约》第15条至第17条规定了减少烟草供给的措施，包括打击非法贸易、保护未成年人等。此外，新型烟草制品监管、法律责任、环保和人权等议题也成为国际社会重点关注的内容。

（一）烟草控制战略、计划和规划

《公约》第5条“一般义务”要求缔约方制定、实施、定期更新和审查多部门综合烟草控制战略、计划和规划，设立国家烟草控制协调机构，并在制定和实施烟草控制方面的公共卫生政策时，防止这些政策受烟草业的商业和其他既得利益的影响。据最新可查数据，74%的缔约方通过立法、颁布行政命令等形式出台了国家综合烟草控制规划。

2023年，一些国家调整烟草控制立法，扩大烟草制品管控范畴，增强烟草控制力度。澳大利亚通过烟草控制法案，要求更新卷烟包装图形警示，强化每支卷烟上的健康警示，禁止薄荷醇等口味的烟草制品，将电子烟纳入管制范畴，在包装、广告等方面明确管制举措。罗马尼亚修订烟草控制法案，将加热卷烟等新型烟草制品纳入监管范畴。俄罗斯颁布《关于烟草制品、含尼古丁产品及其生产原料的生产和流通的监管法》，对尼古丁产品全面加强管制，包括许可证管理、原材料管控等。加拿大、哥斯达黎加、丹麦、格鲁吉亚、希腊、约旦、马尔代夫、墨西哥等制定或修改了烟草控制国家法律法规或战略。

2023年，一些国家出台“防止烟草业影响”的政策。波黑修改烟草控制法，对政府与烟草业接触的透明度作出具体要求。哥斯达黎加、西班牙、墨西哥等出台政策，规范公务人员参与烟草业相关活动的行为。

2023年，“下一代无烟”法案受阻。“下一代无烟”是当前最为激进的控烟措施，它以消除下一代一切形式的烟草使用为目标，禁止某一日期以后出生的人群购买或使用烟草制品。2022年，新西兰通过该法案，新加坡、丹麦、马来西亚、荷兰、芬兰等个别控烟立场激进的缔约方政府紧随其后公布了类似计划。2023年，新西兰和马来西亚相继宣布废除“下一代无烟”法案。新西兰是首个施行该法案的国家，新一届政府认为该法案将刺激非法贸易、加剧经济低迷。马来西亚政府认为该法案侵犯消费者和客户合法权益。

（二）减少烟草需求

税收和价格措施。

《公约》第6条要求缔约方采取价格和税收措施以减少烟草消费。据最新可查数据，2023年全球烟草制品平均综合税率为56%。其中，卷烟平均税率（税收占最畅销卷烟品牌零售价格的百分比）为61.6%（高收入国家66.9%、中等收入国家59.1%、低收入国家56.5%）；卷烟平均零售价格为每包5.95美元（高收入国家9.78美元、中等收入国家5.07美元，低收入国家3.1美元）。

2023年，全球烟草税率分化加剧。可得数据的109个缔约方中，41个缔约方卷烟税率在50%~75%之间，24个缔约方的税率在25%~50%之间，31个缔约方卷烟税率在75%以上，13个缔约方低于25%。欧洲是全球烟草税最高的地区，近年来继续提高税率，中位数从2020年的76%提高至2023年的77%；非洲是全球烟草税最低的地区，近年来继续降低，中位数从2020年的34%下降至2023年的30%。美洲、东地中海等地区烟草税有所提高，西太平洋地区则显著降低，税率中位数从2020年的60%下降至2023年的48%。烟草税率的分化加剧了烟草走私等非法贸易。

从具体国别看，英国、新加坡、突尼斯、东帝汶等提高烟草税。英国提高卷烟消费税，机制卷烟税率增长12.1%，手卷烟税率增长16.1%，整体零售价格上浮10.1%。新加坡在2018年之后，再次将烟草制品消费税提高15%，卷烟、雪茄、比迪烟、烟叶、烟草废弃物、再造烟叶等税率均大幅提升。突尼斯制定了一项为期三年的烟草税改革计划（2023~2025年），预计到2025年税率将超过75%。东帝汶大幅提高烟草消费税，烟叶税从2021年的每公斤19美元增加到2023年的每公斤100美元，卷烟平均税率增加到2023年的59.8%，卷烟零售价格随之上涨了75%，每包涨到2023年的3.5美元。俄罗斯、奥地利、荷兰、南非、刚果、巴基斯坦、爱沙尼亚等缔约方也不同程度地提高烟草税收或价格。加拿大、埃及、葡萄牙、摩洛哥、丹麦、马来西亚、阿塞拜疆、越南、拉脱维亚等聚焦电子烟等新型烟草制品加强税收管制。尼日利亚、挪威等降低烟草税。尼日利亚税收出现多样性特征，以营造更为良好的营商环境，促进企业发展，暂停对包括烟草在内的一些当地生产的商品征收消费税。挪威卷烟的平均税率从62%下降到56%。

过高的烟草税是导致非法贸易的重要原因。肯尼亚自2019年以来，烟草消费税增长了50%以上，使得与其相邻东非共同体国家之间的消费税差异扩大，受此影响，其国内的非法卷烟份额从2019年的11.3%增长至2022年的25.5%。激增的非法贸易反而扩大了烟草市场规模，导致烟草使用率的提升。世界卫生组织公布的数据显示，黑山近年来持续提高烟草税，卷烟、雪茄、加热卷烟、电子烟等价格逐年上涨，合法产品的可负担性逐年降低。由于烟草非法贸易猖獗，该国吸烟率已从2020年的35.4%上升至2023年的36.2%。

防止接触烟草烟雾。

《公约》第8条要求缔约方采取措施，防止在公共场所接触烟草烟雾，在实践中主要体现为公共场所控制吸烟立法。各国烟草产销情况、消费习惯、社会风俗和执法能力等不同，对公共场所控制吸烟的范围和力度不尽相同，在可得数据的195个国家和地区中，121个国家和地区未实行全国“一刀切”式的公共场所控制吸烟立法，27%的高收入国家、23%的中等收入国家和43%的低收入国家未采取或仅在1~2类公共场所采取禁止吸烟措施。在美国（非缔约方）50个州中，有20个州未将餐厅、酒吧作为禁烟场所。

近年来，一些国家和地区的控制吸烟场所种类呈扩展态势，从室内场所扩展到室外场所，从公共场所扩展到特定的非公共场所，包括机场、文化设施、公共海滩、公园、酒店公共区域、酒店房间、监狱、有未成年人在内的私人交通工具、未成年人聚集的室外场所等。控制吸烟的产品种类呈扩展态势，从可燃烟草扩展到新型烟草制品，乃至新型尼古丁产品。如墨西哥持续扩大控制吸烟场所，并将控制吸烟措施扩展到电子烟（包括不含尼古丁的电子烟）。批评人士认为，严苛的禁令与墨西哥的烟草流行情况及执法能力并不匹配，会导致禁令难以落地，甚至滋生执法领域的腐败行为。吉尔吉斯斯坦将控制吸烟措施扩展到水烟、加热卷烟和电子烟，在室内公共场所和部分室外公共场所实行全面禁烟。

值得注意的是，设置吸烟区已成为国际通行做法。在制定公共场所控制吸烟法律政策时，越来越多的国家和地区通过设置吸烟区兼顾不同人群的利益诉求，实现更为良好的立法效果。据统计，50%的高收入国家允许在特定公共场所设置吸烟区，32%的中等收入国家和21%的低收入国家允许在任何公共场所设置吸烟区。2023年，葡萄牙新规生效，允许餐厅、酒吧等场所设置吸烟区，前提是这些场所的面积不小于100平方米，天花板的高度不低于3米，吸烟区最多占消费者活动区域面积的20%。越南颁布新规，在行政机关、教育机构、电影院等室内场所禁止吸烟的同时，允许在酒店、列车、酒吧、机场等公共场所设置吸烟区。

[国家局烟草经济研究所（政策研究室）郑一争 、国家局办公室 姜泓海、福建中烟 林铮铃、北京市局（公司）鲁菲/文]